设用地面积超过 200 平方米/人。本着节约集约用地的原则，长春市开发强度测算按照主城 区 105 平方米/人，外县（市）区 110 平方米/人的人均城镇建设用地综合标准，安排增量用 地。根据规划期末主城区和外县（市）区测算的增量城镇人口，预测全域新增城镇建设用地。

  图 2 长春Biblioteka Baidu空间规划开发强度测算技术路线 开发强度测算内容及原则

  预测“以人定地”的基础，即人口和城镇化率预测，包括户籍人口、流动人口和城镇化 率三类。首先，采取时间序列法、增长率法、经济相关分析法等，预测多种户籍人口方案。 其次，根据真实的情况，采取回归分析法、增长率法等预测流入、流出人口，结合户籍人口预 测结果，提出非流动人口预测规模。最后，采取联合国法、区域分析法等预测城镇化率，最终 预测出常住城镇人口规模。长春市在预测全域总人口指标的同时，按照主城区和外县市两个 层级，分别预测了各县（市）区的人口指标，使全域人口指标与分县区汇总的人口指标相咬 合，这也为将全域开发强度纵向分解至下一级行政区提供了参考，奠定了数据基础。

  摘要：随着生态文明战略地位的提升，“减量”规划已成为各类空间性规划的共识，土地利用方式由开发 为主阶段全面转向开发与保护并重阶段，开发强度被全国主体功能区规划、全国国土规划纲要列为约束性 指标，需要严格落实。本文以长春市空间规划试点中开发强度测算工作为背景，阐述了契合长春实际特点 的开发强度测算与传导的思路、方法，分析了基于目标导向测算的开发强度与基于资源环境承载力评价预 测的开发强度之间的差异，总结了开发强度在国土空间管控中的作用。 关键词：开发强度测算，传导方式，管控作用

  长春市空间规划开发强度测算技术路线是采取“以人定地法”预测城镇建设用地规模， 并用“以产定地”和系统动力学模型进行校核，采取合理的方法预测农村居民点用地、采矿 用地、基础设施用地、风景名胜及特殊用地等四类建设用地规模，并把上述五类建设用地总 规模按纵向分解至下一级行政区，按横向分解至城镇空间、农业空间和生态空间，达到全域 开发强度的纵向和横向整体耦合。

  城市总体设计与土地利用总体规划是各类空间性规划中执行力度强，地位较高的规划， 然而这两类规划在建设用地规模与布局上往往存在比较大的差异，以发展为主题的城市总体规 划建设用地规模通常高于以耕地保护为主题的土地利用总体设计的建设用地指标，导致城市 总体设计在落地实施中受到制约；而土地利用总体设计的指标布局通常与城市总体规划的发

  开发强度，指一定空间中建设用地总量占区域总面积的比例。建设用地总量包括城镇建 设用地、农村居民点用地、基础设施用地、采矿用地、风景名胜及特殊用地五大类。随着我 国经济持续迅速增加，工业化、城镇化水平的逐步的提升，部分地区土地开发强度与资源环境 承载力不匹配，过度开发与开发不足并存，空间开发与保护失衡。由于在技术方法、规划体 系与管理方式等方面存在一定的差异，一些空间性规划对开发强度指标常常不一致，导致了规划实 施中的冲突与混乱。另一方面，郭广忠院士提出，全国新城新区规划人口 34 亿，严重失控。 据中国土地矿产海洋资源统计公报显示，仅 2016 年，全国因建设占用、灾毁、生态退耕、 农业结构调整等减少耕地面积 34.50 万公顷【1】，大量生态用地被侵蚀。各地都会存在农村居 民点、采矿用地布局散乱，废弃、闲置率高，城镇用地无序蔓延，利用低效的情况。我们正 面临着开发强度“失真”与“失控”的严酷事实。

  按照“存量尊重现状，增量符合国标”原则，在现状城镇建设用地规模的基础上，根据 测算的规划期末城镇人口增量，结合人均城镇建设用地标准，测算规划期末城镇建设用地规 模。

  根据《长春市城市总体设计（2011-2020 年）》，长春市中心城区人均城市建设用地面积 控制在 105 平方米/人以内。长春市属于Ⅰ类气候区，《城市用地分类与规划建设用地标准》 规定，现状人均城市建设用地规模大于 115 平方米/人的，规划人均城市建设用地规模应控 制在 115 平方米/人。长春市现状人均城市建设用地规模超过 130 平方米/人，建制镇人均建

  展建设方向不一致，导致土地指标不能直接用，规划调整频繁，两种规划不能直接“对 话”，互相掣肘。

  在规划编制理念从“增量规划”向“减量规划”、“存量规划”、“流量规划”转变的 大趋势下，长春市空间规划开发强度测算的总体思路是：以主体功能区和资源环境承载力为 基础，与土地利用总体设计相协调，不突破土规指标，优化用地结构。按照“建设用地总规 模不增加，适度缩减城乡建设用地，合理增加城镇用地”的目标，安排全域建设用地。其中， 国土口径的建设用地包括两大类，一类是城乡建设用地，除包含城镇用地、农村居民点用地 外，还包括采矿用地、风景名胜及特殊用地，另一类是基础实施用地（特交水用地）。通过 农村建设用地和城镇建设用地增减挂钩、采矿用地复垦等“流量规划”，以及城镇低效用地 再开发等“存量规划”，可优化用地结构，增加城镇建设用地规模，保障发展建设。

  2017 年，国务院印发了《全国国土规划纲要（2016—2030 年）》，将开发强度列为约束 性指标，需严格落实。《全国国土规划纲要（2016—2030 年）》要求珍惜每一寸国土，加快 转变国土开发利用方式，全方面提高国土开发质量和效率，落实主体功能区战略，统筹推进形 成国土集聚开发、分类保护与综合整治“三位一体”总体格局，建立国土空间开发保护制度。 要控制国土开发强度，根据各区域资源环境承载能力、国土开发强度及在国土开发格局中的 定位，合理配置建设用地指标，实行国土开发强度差别化调控，并依据开发强度实施国土分 级保护。土地利用由开发为主阶段全面转向开发与保护并重。